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上世纪70年代末80年代初，我国逐渐摆脱了建国之初的种种困难，经济开始迅速发展，与之相对应的城市化趋势也不断加快，但是随之而来的城市基础设施功能落后和供给不足的问题也日益突出。

为了解决这一问题，政府就必须加大对城市基础设施投资建设的力度，但在当时经济环境尚未完善到非常充裕的阶段，无论是财政资金还是管理人员上都非常匮乏，因此陷入到两难的境地。在此背景下，城投公司应运而生，承担地方政府的投融资任务，也在我国的城市发展和城镇化建设中发挥了巨大的作用。

城投公司在我国的发展历程中一直占据着重要的地位，但在新的政策环境下，地方政府与城投公司原有的关系逐渐发生变化，城投公司也将迎来新的发展阶段。

一、城投公司发展历史

1、城投平台诞生阶段：

城市公司产生于80年代末，90年代初开始的政府经营城市的大背景下。1991年，上海率先成立城投，之后，重庆、广东等省市也相继成立。1994年，分税制改革使地方政府“财权”和“事权”的矛盾逐渐出现，而地方政府为了实现“以经济发展为核心”，纷纷开始成立投融资平台。在这一阶段，政府投融资平台只是个载体，自身并无资产，而是由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。

2、城投平台积累阶段：

1995年《中华人民共和国预算法》开始实施，传统的城投模式逐渐难以为继。财政不能担保，而城投公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。在这种宏观经济紧缩的形势下，国内的投融资平台开始慢慢积累和发展。《中华人民共和国预算法》第28条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。地方政府不具备发债的权利，也不具备直接向银行借贷的权利，便加速建立融资平台绕过法律规制进行融资，在这段时期，地方融资平台逐渐成为地方政府进行融资的重要途径。

1997年亚洲爆发金融危机，为应对金融危机对我国的不利影响，我国开始大力推进扩张的财政政策。由于中央在对基础设施建设进行转移支付的同时要求地方政府配套资金，地方政府承担较大的城市基础设施建设财政支出压力。为了缓解地方财政压力，地方政府通过融资平台，借助地方政府信用背书，向银行等金融机构进行间接融资，在扩张性财政政策下快速积累。

3、城投平台繁荣阶段：

地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，2008年，美国“次贷危机”爆发，全球经济步入下行通道，为应对金融危机的冲击，地方融资平台进入快速扩张阶段。中央政府推出4万亿投资计划，由于在基建的转移支付过程中，地方政府要配套规定额度的资金，地方政府在保增长的激励制度下大力投资基建。

2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在国家经济刺激政策出台的形势下，投融资平台井喷式涌现。

但是在这一阶段，由于地方政府对平台公司债务提供隐性担保，带来了潜在的政府债务风险和区域性金融风险，地方债务风险引起广泛的关注，于是一系列政策开始对地方融资平台进行规范和约束。

4、城投平台规范阶段：

2010年国发19号文《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对融资平台进行清理规范；2012年财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》加强对平台公司注资行为、融资行为的管理，坚决制止地方政府担保承诺。

在这一阶段，政策旨在有效防范财政金融风险，加强地方政府融资平台公司规范管理。受此影响，国内各大银行紧缩贷款规模，加强信用管理，整体呈现谨慎的贷款态度，使得全国各大投融资平台陷入困境。为了针对这一紧缩的金融环境，各地区平台积极探索融资方式，在夹缝中寻求发展，同时，一些先知先觉的平台公司已经开始了转型发展之路，逐步梳理与政府之间的关系，并且构建具有经营性现金流的业务板块。

二、城投公司发展现状

2014年，地方融资体制迎来最为重要的改革，城投公司的融资方式开始逐渐向规范化迈进。2014年5月20日，国务院出台《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发[2014]18号）规范政府举债融资制度，指出要建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

2014年5月21日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，中国版市政债雏形显现。

10月2日，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文），明确规定“政府债务不得通过企业举借，剥离融资平台公司政府融资职能”。

2014年国发45号文《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》及预算法的修订，明确赋予地方政府发债的权利，地方融资体制进入自行发债阶段，地方政府发债额度限制在国务院的限额之内，中央政府不再为地方政府发债信用背书，地方政府将按照“借、用、还”相统一的原则进行发债。2015年财政部发布地方政府一般债券与专项债券管理办法。至2015年，地方政府投融资体系的顶层设计架构基本搭建完成。

时至今日，地方政府投融资平台支撑了中国城市化最为快速的二十年发展，在2020内循环开启的背景下，城投公司将再次承担起基础建设投资的重任。但是我们需要注意到，地方政府投融资平台的未来走向离不开时代背景下的政策和需求，而这些因素正在逐渐发生变革。因此，面对即将到来的威胁，城投公司转型升级的需求将变得异常迫切。

三、城投公司发展趋势

1、明确定位

城投公司未来的发展和转型需要明确自身的定位，城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规划，因此需要坚持政府城建领域投资主体的定位，成为城市基础设施和公共服务整体解决方案的提供商。

城投公司需要以政府性项目为主要投资方向，通过多渠道统筹国内外资金，参与和完成政府规划的重大项目的投资建设。与此同时，城投公司需要平衡好公益性与市场化的关系，在体现社会效益的同时，实现经济效益的最大化，发挥国有资本的导向和带动作用。

2、管理革新

由于城投公司独特的发展历程，传统模式下的城投公司与地方政府往往紧密相连，甚至城投公司的管理层也多由政府部门人员兼任。虽然在近年来的转型驱动下，这一现象有所转变，但此前遗留下来的城投公司行政式管理风格却没有发生变化，在一定程度上阻碍了城投公司市场化转型的脚步。

城投公司未来的发展需要进行管理制度上的革新，无论是从公司治理、组织结构还是审批流程、人员构成等方面都要逐渐转变为现代企业模式。向现代产权结构的治理方式转变，方能适应日新月异的市场变革，重构城投公司的市场竞争力，以市场化的方式完成助力新时代城市建设的任务。

3、业务转型

从当前的市场调查我们可以，大部分经营成果优秀的城投公司（如北京、上海、杭州等地城投）在业务板块构成上都有一个共同的特征，那就是除了城投主业能力突出外还普遍拥有多个经营性及准经营性业务板块，并且可以通过金融赋能促进自身发展。

因此，城投公司需要发挥自身优势，在推动业务转型的同时，整合各种金融工具和金融资源。利用如供应链金融、融资租赁、资产管理、商业保理等金融业务，以产促融、以融兴产，实现产融结合的良性发展模式。

对于部分拥有较多城投公司的地区，也需要进行一定的整合，组建新的综合性集团，实现优势互补，从而提高城投的竞争力和融资能力，促进业务多元化以及产业链地整合。在新时代背景下，承担起助力城市化进程、推动内循环发展的重任。